非煤矿山安全生产许可证制度是我国法律明文规定的一项重要法律制度，也是一项国家和地方重要的工作，一直以来均受到国务院、各部委及各地方政府的高度重视。非煤矿山安全生产许可证制度实施以来，对于严格规范非煤矿山企业安全生产条件，促进非煤矿山企业安全平稳有序发展发挥了极其重要的作用。
非煤矿山安全生产许可证制度的发展离不开各级非煤矿山企业的积极配合，同时也依赖于国家对于非煤矿山安全生产许可工作出台的各项法律和政策；但随着我国社会主义市场经济的深入发展和对外开放水平的扩大，非煤矿山安全生产许可证工作面临着诸多新情况和新问题，影响和制约了非煤矿山企业的发展。
笔者认为，要想解决影响非煤矿山企业的新问题，必须用法治的思维来推进和完善非煤矿山安全生产许可证制度。
非煤矿山安全生产许可证制度的设立
（一）法律依据
1、《中华人民共和国安全生产法》（2002年11月1日实施、2021年6月10日修订）（以下简称《安全生产法》）
《安全生产法》的出台是我国生产经营企业依法进行安全生产工作的法律保障，同时也是安全生产许可证制度实施的基础法律依据。这部法律最初于2002年实施，经过将近二十年的发展，根据实践情况又对该法进行了修订，从而使得该法能更好的适应和服务于全体从事安全生产的企业。
2、《安全生产许可证条例》（2004年1月13日国务院第397号令公布实施）（以下简称《条例》）
《条例》是依据《安全生产法》而制订，其中第二条明确规定：国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业实行安全生产许可证制度。企业未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。这便是安全生产许可证制度设立的直接法律依据，由此，矿山企业进行生产经营必须要取得安全生产许可证。
（二）政策依据
1、《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》（2004年5月17日实施、2009年6月8日修订）（以下简称《办法》）
2、《关于非煤矿矿山企业安全生产许可证申请书等10种文书格式的通知》（2009年12月）（以下简称《通知》）
《办法》在第一条就明确是为了严格规范非煤矿矿山企业安全生产、做好非煤矿矿山企业安全生产许可证管理依据《安全生产许可证条例》出台的；《通知》是非煤矿矿山企业办理安全生产许可证的具体操作指南。上述两个文件是非煤矿矿山企业安全生产许可证工作的最直接政策依据，也是落实《安全生产法》和《条例》的具体政策指南。
非煤矿山安全生产许可证制度存在的问题
非煤矿山安全生产许可证制度实施多年来，社会各界对上述法律和制度认知度较高，各级安全监管部门和非煤矿山生产经营企业积极学习该制度，并在实践中能提出和运用一些创新的工作方法思路，克服非煤矿山生产经营企业法治意思淡薄、安全基础工作差等不利条件，使得非煤矿山企业初步建立和达到了安全生产的技术规范和要求，有效防止和减少了安全生产事故的发生，但在具体操作实践过程中，也存在一些问题。
（一）许可证颁发对象层次多，针对性不强
有些非煤矿山企业层级较多，特别是大型企业，有总部、有分（子）公司、还有拥有独立生产系统的作业单位，这些企业的各层级单位均需要取得安全生产许可证，但《条例》明确许可对象是企业，对独立生产系统的单位并不明确；企业总部或者不从事具体生产工作的分（子）公司并不具体从事安全生产经营工作，要求它们申领安全生产许可证是否有作用，有针对性不强的嫌疑。
（二）石油天然气行业安全许可对象不明确
《办法》规定：石油天然气企业，是指从事石油和天然气勘探、生产开发，储运的单位；《通知》中的石油天然气企业范围包括钻井、井下作业、油建等共10项内容；而国家安监总局2012年在给广东省安监局的复函中提出：为石油天然气企业提供技术服务的企业，不需要办理安全生产许可证。因此，有地方认为，提供钻井、井下作业等工作的企业属于技术服务，不属于《办法》中规定的范围，不需要办证；有地方将油建归入建筑施工行业，而不是非煤矿山行业。办理安全生产许可证在石油天然气行业对象不明确。
（三）部分非煤矿山企业持证开采煤炭资源
《办法》中规定以煤炭资源为主采矿种的矿山办理煤矿企业安全生产许可证，因此，主采矿种不是煤炭资源的矿山，仍需要按照《办法》的相关规定办理非煤矿山安全生产许可证。但实践中，部分非煤矿山企业持有非煤矿山安全生产许可证却开采共生或伴生煤炭资源的情况和案例屡见不鲜，甚至发生安全事故，影响极坏。
（四）地热、温泉等企业的安全生产许可证管理
工作不明确
《办法》中规定上述企业的安全生产许可证颁发工作是由省级安全生产许可证管理机关决定，有地方理解为省级决定是否许可，因此直接省级机关下文取消了上述行业的许可；有地方理解为省级决定如何具体操作，而非取消。
推进非煤矿山安全生产许可证制度的建议
推进非煤矿山安全生产许可证制度要坚持以习近平法治思想和生态文明思想为指引，立破并举，擅于创新，始终坚持法治、绿色、安全、效率等原则，特别是要善于运用法治思维来推进这项制度，笔者建议从如下三个方面做出调整。
（一）建议修订《办法》
现行《办法》有些条款已不能适应当前的经济社会发展，需要针对操作实践过程中出现的新情况和新问题，对《办法》作出调整和修改。特别是对于实践中发现的发证主体、发证范围、细化安全生产条件、明确有争议的概念、理解有异议的条款、共生或伴生资源的许可证如何办理、许可证颁发程序等内容进行修改，始终做到这项制度的各项工作有法可依，更好地服务于实践。
笔者注意到国家矿山安全监察局已在推进《办法》的修订工作，并于近日向社会发布了修订后《办法》的征求意见稿，向社会公开征求意见。
（二）研究建立非煤矿山注册安全工程师职业
资格制度
目前的安全生产工作中已建立了注册安全工程师职业资格，而注册安全工程师的专业类别中有：煤矿安全、金属非金属矿山安全等类别，与非煤矿山有关的即是金属非金属矿山安全。但笔者认为，该专业类别不能包括全部的非煤矿山行业，国家可在适当时机下研究建立非煤矿山专业类别，或在目前的专业类别范围内增加相应其他非煤矿山行业的专业类别，以更好服务非煤矿山企业的安全生产许可工作。
（三）建立规范统一的非煤矿山安全生产许可文书
《条例》中规定：安全生产许可证由国务院安全生产监管管理部门规定统一式样，对申请办理安全生产许可的文书未作要求。目前实践中安全生产许可证的式样并不统一，办理许可证的相关申请文书材料也不统一，因此，建议统一安全生许可证的式样，规范办理许可证的申请文书式样，使得这项制度能够更加严谨规范。
非煤矿山安全生产许可证制度是非煤矿山企业安全生产工作的基础性制度，修订和出台各项法律和政策，建立法治保障，才能更好地推进和发展这项制度，同时也能最大程度保障各非煤矿山企业合法安全生产经营。
非煤矿山企业是我国十分重要的市场主体，对于发展我国经济起到了十分重要的作用，要把非煤矿山企业的安全生产许可制度作为一项重要工作来对待，充分运用法治思维来推进这项制度，始终做到制度中的每一项工作和每一个程序都有法律依据，最大程度减少人为操作和理解不一致对这项制度的影响，为我国推进中国式现代化作出应有的贡献。
